Az országgyűlés működésének rendje a 2012-es országgyűlési törvénynek, valamint a nemrégiben elfogadott új Házszabálynak köszönhetően az utóbbi időben jócskán megváltozott. Az elmúlt ciklusban gyakran hallhattunk nyilatkozatokat kormánypárti képviselőktől, hogy meg kell újítani a törvényalkotási eljárást. A változtatás szükségessége nem is kérdés, az elmúlt években csúcsra járatott törvénygyár pedig - ha valamit, akkor ezt biztosan - jól kitapasztalta, mik a legfrusztrálóbb pontok.
Vannak előrelépések: a részletes vita bizottságokba delegálásával megtölthető tartalommal a bizottsági munka, a kétszintes bizottsági rendszer pedig jócskán javíthat a törvényszövegek minőségén, koherenciáján.
Az új házszabály ugyanakkor számos ponton tartja meg - vagy bővíti - elődje hibáit. Súlyosan korlátozza az ellenzék kommunikációját, átkeresztelve megtartja a kivételes sürgős eljárást, amellyel akár két ülésnap alatt átnyomhatnak egy törvényt, ezzel esélyt sem hagyva a társadalmi diskurzusra, vagy az ellenzék reakciójára, ab ovo konstruktív kritikájára.
Volt baj az eddigi gyakorlattal?
Az eddigi gyakorlat több ponton problematikus volt. Elsősorban azért, mert az erősen formalizált eljárás, amely hosszan és részletekbe menően szabályozta a törvényalkotás folyamatát, a gyakorlatban már régen nem működött. A plenáris ülésen zajló részletes vita hosszú és fájdalmas módon kényszerítette az ügyben valóban felkészült 10-15 képviselőt arra, hogy az egyébként bizottsági szinten megvitatható részletkérdéseket a biodíszletként jelenlévő (sokszor még úgy sem) 20-30 képviselőtársuk előtt vitassák meg, hogy aztán a többség egyetlenegy ellenzéki módosítót sem befogadva, végül saját elképzelésinek megfelelően fogadja el a javaslatot.
A magyar országgyűlés örökölt magatartásformái miatt a jogforrási hierarchia terén is gondban van: a rendszerváltás előtti időkben, a parlamentarizmus alapelveivel teljesen ellentétes módon az országot szinte csak rendeletekkel kormányozták. Ezért '90 után kialakult és bevésődött az a reflex, hogy a törvények alapvetően jó, míg a rendeletek rossz, antidemokratikus jogalkotási formák. Ez a a szemlélet aztán az elmúlt időszakban a törvények elburjánzásához vezetett, függetlenül attól, hogy mindkét szabályozási formának a saját rendeltetési helyén helye és szerepe van. A részletekbe menően szabályozó, nehezen módosítható törvények pedig egyrészt elnyújtották a jogalkotást, másrészt érdektelenné tették azt a nyilvánosság számára.
Végül aztán megkezdődött a rendszer szétfeszítése. A Házszabálytól való eltérés lehetővé tétele is ennek egy módja volt, de igazán a zárószavazás előtti módosítókkal sikerült felgyorsítani a rendszert. Problémaként hozhatjuk fel azonban, hogy ezeknél a módosítóknál korrekcióra már nem volt lehetőség. A képviselőknek gyakran fogalmuk sem volt, mi is állt a frakciójuk által benyújtott módosítóban. Ezek a sokszor a tárgytól merőben eltérő módosítók aztán olyan salátatörvények elfogadását tették lehetővé, amelyek az érintett normaszöveg megértését teljesen ellehetetlenítették a halandó emberek számára. Ráadásul ezekkel a módosítókkal pont a törvényalkotással együtt járó mechanizmusok vesztek el, a sajtó, és ezáltal a nyilvánosság képtelen volt követni az eseményeket, így ellenőrizni, véleményt nyilvánítani sem tudott.
A kivételes sürgős eljárás bevezetésével aztán a hetekig elhúzódó törvényalkotási folyamatot akár két ülésnapra zsugoríthatták, kiiktatva a vitát és az ellenőrzés lehetőségét, kétharmaddal pecsétet nyomva bármely törvényjavaslatra, amely a kétharmad érdekében állt. Összesen 26 esetben élt a többség ezzel az eszközzel, ilyen eljárásban fogadták el többek közt a keretszámok eltörléséről (megkerüléséről) szóló javaslatot, a közművezetékek adójáról szóló javaslatot, vagy a szerencsejátékmutyinak megágyazó törvénytervezetet. Ezeknek a törvényeknek nagy része aztán szövegezésükben és koherenciájukban is hozta az ennek megfelelően alacsony színvonalat.
Új koncepció: amit jónak értékelünk
Az új koncepció - a szimbolikus "felállva üdvözlés" komédiájától eltekintve - összességében előremutató. Az immáron 199 tagú országgyűlésben a legfőbb változás a hangsúlyeltolódás: a plenáris ülés szerepe csökkent, a bizottságoké nőtt az új eljárásrendben. A törvényjavaslatokhoz érkező módosítók, valamint a beszámolók mind a plenárison történtek. Ezek innentől kedve főszabályként a bizottságok falai közé kerülnek.
Üdvözlendő, és a kiszámíthatóbb, demokratikusabb jogszabályalkotási eljárás felé vezető módosításnak értékeljük, hogy a törvényjavaslatokat a tárgyalás előtt legalább hat nappal be kell nyújtani, így az ellenzéknek lesz ideje felkészülni a vitára. A tárgyhoz nem tartozó módosítók benyújtását, valamint a zárószavazás előtti módosítókat korlátozza az új eljárásrend.
A plenáris ülésen tartott részletes vita megszüntetése elvesz ugyan némi terepet az ellenzéktől a kritika megfogalmazására, ám ezek a részletekbe menő csatározások amúgy sem túlzottan voltak alkalmasak a közfigyelem felkeltésére, ráadásul a részletes vita kiiktatásával egy héttel rövidül az eljárás folyamata.
Az általános vita utáni részletes vita helyét a bizottságok munkája veszi át, felértékelve - és talán tartalommal megtöltve - a bizottsági munka értékét és szerepét. A kétszintű bizottsági rendszerben először az illetékes szakbizottsághoz kerülne a javaslat, amely a bizottsági módosítókkal együtt továbbküldi azt az újonnan létrehozott "szuperbizottsághoz", a törvényalkotási bizottsághoz. Ez a bizottság egybefésüli a javaslatot a módosítókkal, vizsgálva a szövegkoherenciát. A Ház ezután a zárószavazáson már csupán egyszer szavaz az összes módosítóról, majd az előterjesztés elfogadásáról. Ezáltal jócskán javulhat a törvényszövegek minősége, koherenciája.
Forrás: Így írnánk mi
A képviselők javadalmazásának csökkentése - amennyiben nem vesz részt a plenáris üléseken vagy a bizottsági munkában - a képviselők aktivitását nem garantálja ugyan, de a Ház határozatképességét biztosan elősegíti. A benzinkártya használatának limitálását üdvözöljük, ahogy a nemzetiségek érdekeinek becsatornázását is a nemzetiségi szószólók és a nemzetiségi képviselők által.
...és amit nem
Az új Házszabály ugyanakkor számos ponton megtartja - vagy bővíti - elődje hibáit. Súlyosan korlátozza főleg az ellenzék kommunikációját, amikor megtiltja a „tárgyi, képi vagy hanghordozó útján történő szemléltetést”. A táblával, különböző eszközökkel történő figyelemfelhívást ugyanis az ellenzéki pártok használták előszeretettel, mondandójuk plasztikussá tételére, figyelemfelhívásra. Ha a (kormánypárti többségű) házbizottság, vagy illetékes bizottság nem engedélyezi a szemléltetésre vonatkozó szabályokat, akkor a "renitens" képviselő immár nem csupán pénzbírságot kaphat a Ház fura urától, most már akár ki is zárhatják az ülésről. A fegyelmi joggal kapcsolatos új rendelkezések szemben állnak a véleménynyilvánítás szabadságával, ráadásul a fegyelmi döntések ellen még jogorvoslati lehetőség sincs - ezért sok esetben már a strasbourgi emberi jogi bíróság előtt vannak Kövér László eddigi "bírságai".
A házszabály szakértők szerint immáron Európában példa nélküli módon preferálja a kormányoldalt: egy kétórás időkeretben tárgyalt javaslatnál a kormánynak háromszor annyi ideje lesz a vitára, mint az ellenzéknek - egyéni képviselői indítvány esetén - amely tulajdonképpen az esélyt veszi el az ellenzék elől a nyilvánosság előtti véleménynyilvánítástól. A kiegyensúlyozott időkeretben zajló vita visszaszorítása az ellenzék erőteljes háttérbe szorítását eredményezi, főleg ha a fegyelmi szabályozások változásával együtt vizsgáljuk a változásokat.
Nem sikerült kezelni a mára általánossá váló öninterpelláció intézményét sem, amellyel a kormányt interpelláló kormányzati képviselők adnak teret a kormányzati álláspont hangsúlyosabb tálalására. A vizsgálóbizottságok kirakatintézményekké silányulását sem sikerült megakadályozni. Mára ugyanis nagyrészben attól függ a vizsálóbizottságok eredményessége, hogy az mennyiben áll érdekében a kormányzó pártoknak. Ráadásul megint nem sikerült szankciót fűzni a megjelenés elmulasztásának esetére.
Óriási rés a pajzson, és az egész változtatás értelmét megkérdőjelezi, hogy nem szüntették meg a kivételes sürgős eljárást, csupán átnevezték kivételes eljárássá. Ennek megtartásával ugyanis - bár mennyiségében korlátozva ugyan - de az aktuális kormányzó pártok a számukra legfontosabb törvényeket még mindig úthengerként, pár nap alatt áttolhatják az országgyűlésen anélkül, hogy arról a közvélemény időben értesülhetne, az ellenzék pedig érdemben reagálhatna.
Végül pedig, inkább kihívásként értékelhető a bizottságok megnövekedett súlya, és az ezzel kapcsolatos megnövekedett teher. A jelenlét, a koherenciavizsgálat, az előkészítés, a bizottsági munka közvetítése együttesen óriási feladatbővülés, ne mbeszélve az ellenzéki módosítók kezeléséből adódó terhekről. Ha ezekkel a többletfunkciókka lnem birkóznak meg az új bizottságok, akkor csak nagyobb lesz a törvényalkotási káosz.
